Un nouveau rapport d’action appelle le marché de l’assurance à jouer son rôle dans la réduction des risques pour les acteurs du secteur hydroélectrique face à la sécheresse qui touche la région.
Intitulé « De l’exposition à la protection : les arguments en faveur d’une couverture paramétrique des revenus pour les services publics dépendants de l’hydroélectricité en Afrique orientale et australe », ce document examine comment l’hydroélectricité soutient les économies et les services essentiels dans toute la région, alors que de nombreux services publics ne disposent d’aucune protection financière contre les pertes de revenus liées au climat.
Lorsque la production baisse, les conséquences s’étendent bien au-delà de la centrale électrique : hausse des coûts de l’électricité, pression sur les budgets publics et perturbations pour les entreprises et les ménages.
Les auteurs du rapport, Robin Nizou et Céline Boulay, tous deux membres de la facilité IDRIMA du Groupe AFD, expliquent que lors du Forum CDRFI Afrique, l’Agence française de développement (AFD) a présenté un nouveau document dans le cadre de son Alliance pour la gestion intégrée des risques de catastrophe (IDRIMA), en collaboration avec l’Insurance Development Forum (IDF).
L’assurance paramétrique
Ce rapport d’action explique comment l’assurance paramétrique peut fournir rapidement des liquidités lorsque des seuils climatiques ou hydrologiques convenus au préalable sont atteints, aidant ainsi les services publics à gérer les pertes de recettes et à réduire la pression sur les finances publiques et les tarifs d’électricité.
L’hydroélectricité représente plus de 17 % de la production d’électricité en Afrique et plus de 80 % dans des pays tels que la République démocratique du Congo (RDC), l’Éthiopie, le Malawi, le Mozambique, l’Ouganda et la Zambie. Cette dépendance rend l’approvisionnement en électricité, les finances publiques et la solvabilité souveraine directement vulnérables à la variabilité hydrologique, un risque que le changement climatique rend plus fréquent, plus grave et de plus en plus imprévisible.
La note souligne : « Le coût de cette exposition est déjà supporté, et il l’est sous des formes qui n’apparaissent jamais comme des sinistres d’assurance. Lorsque la sécheresse a frappé la Zambie en 2024, le niveau d’eau utilisable du barrage de Kariba est tombé en dessous de 3 %, les coupures d’électricité ont atteint 21 heures par jour et les prévisions de croissance pour l’année ont été revues à la baisse, passant de 4,7 % à 2,3 %. »
« Lorsque la production hydroélectrique de l’Ouganda a diminué de moitié en 2005–2006, le déficit de production a atteint près de la moitié de la demande nationale ; les consommateurs ont fini par payer les tarifs les plus élevés de la région, tandis que la société publique de transport d’électricité continuait de subventionner l’approvisionnement. »
Une demande de protection financière structurée
Le rapport a souligné que, dans chaque cas, le choc n’avait pas été prévu dans le budget et avait été absorbé par les tarifs, par le budget, ou les deux. Malgré cette exposition à la variabilité hydrologique, la grande majorité des opérateurs hydroélectriques africains ne dispose d’aucune protection financière structurée contre les baisses de recettes liées à la sécheresse ou aux perturbations dues à des précipitations excessives.
Les auteurs ont indiqué que, lorsque des chocs surviennent, les pertes se répercutent en cascade de l’actif vers l’opérateur du réseau, puis vers le ministère des Finances, et enfin sur les notations de crédit et les coûts d’emprunt des pays.
Ils estiment que « l’alternative ne consiste pas à éliminer le choc, mais à le convertir en un coût annuel connu, convenu à l’avance, qui apporte des liquidités l’année où elles sont nécessaires sans alourdir l’encours de la dette ».
IDRIMA, une initiative conjointe du Groupe AFD et de l’Insurance Development Forum, propose une réponse structurée, ont-ils déclaré.
À travers trois phases successives – évaluation des risques, conception de solutions et mise en place –, IDRIMA collabore avec les gouvernements, les services publics et les banques de développement pour passer d’une situation d’exposition au risque à une situation de protection.
Conçu dans le prolongement du Guide pratique de l’IDF sur l’assurance des actifs publics, ce « Brief for Action » plaide en faveur d’une accélération du déploiement des solutions de transfert des risques climatiques, explique les mécanismes et leurs limites, et présente des actions concrètes pour chaque catégorie d’institution publique.
La déclaration de Zanzibar
Ce document fait suite à la déclaration de Zanzibar, dans laquelle 12 autorités nationales de régulation des assurances d’Afrique orientale et australe se sont engagées, entre autres, à promouvoir l’assurance des infrastructures critiques et stratégiques. Il s’adresse aux ministères, aux services publics, aux régulateurs du secteur de l’énergie, aux autorités de régulation des assurances et à toutes les parties prenantes concernées par la protection des actifs publics stratégiques et des recettes, en mettant particulièrement l’accent sur l’Afrique orientale et australe.
La déclaration de Zanzibar engageait les 12 autorités de surveillance des assurances à élaborer des cadres propices à l’assurance des infrastructures critiques et à mettre en place des mécanismes régionaux de mutualisation des risques.
La mise en œuvre concrète de cet engagement sous forme de produits commercialisables nécessite des décisions qui ne relèvent pas de la seule responsabilité d’un acteur, constate la note, suggérant que les acteurs suivants devraient examiner les propositions ci-dessous : Les services publics d’électricité et les entreprises publiques sont invités à lancer une évaluation des risques climatiques et de l’état de préparation en matière d’assurance avant que le prochain choc hydrologique ne survienne. C’est une analyse au niveau du système, plutôt qu’au niveau des actifs, qui rend possible la protection des recettes, et elle nécessite des données de production, hydrologiques et contractuelles dont seul le service public dispose.
Les ministères des Finances sont invités à intégrer le transfert paramétrique des risques énergétiques dans leurs stratégies nationales de financement des risques de catastrophe, et à envisager une couverture préétablie pour les infrastructures critiques, parallèlement aux réserves et au crédit conditionnel. C’est précisément ce que le FMI a recommandé à la Zambie, en conseillant que les risques climatiques soient mieux pris en compte dans la déclaration des risques budgétaires et que des dispositifs d’assurance soient encouragés dans les secteurs vulnérables. Ce qu’une telle couverture protège, c’est son ratio de couverture en situation de crise et, par extension, la garantie souveraine qui la sous-tend.
Les régulateurs du secteur de l’énergie sont invités à préciser si, et à quelles conditions, une prime de transfert de risque climatique peut être considérée comme un coût éligible dans le cadre des besoins de recettes d’un service public réglementé. C’est cette seule décision qui détermine si la protection survivra au financement qui l’a mise en place. Sans elle, une police souscrite n’est qu’un projet pilote ; avec elle, la volatilité des tarifs pour les ménages et l’industrie devient un élément que le régulateur peut gérer activement plutôt que de devoir l’absorber a posteriori.
Quatre questions clés
Les autorités de régulation des assurances sont invitées à se pencher sur quatre questions qui reviennent systématiquement dans chaque rapport de ce type.
- La première concerne la qualification juridique : un contrat de revenus paramétrique constitue-t-il une assurance, un produit dérivé ou une catégorie réglementée distincte, et à quelles conditions les critères de l’intérêt assurable et du principe d’indemnisation sont-ils satisfaits lorsqu’aucun sinistre n’est réglé ? Régler cette question à l’avance, plutôt que de la traiter produit par produit au stade de l’approbation, est le changement qui accélérerait le plus le déploiement.
- Le deuxième point concerne une norme de divulgation relative au risque de base : tout produit paramétrique couvrant un actif public ou une recette publique doit être accompagné d’un back-test publié de l’indice sur la base des données historiques, précisant les années au cours desquelles il se serait déclenché ou non. IDRIMA applique cette norme dans ses propres missions et soutiendrait son adoption en tant qu’exigence du marché.
- Le troisième concerne la gouvernance de l’indice : l’indépendance de l’agent de calcul, le traitement des révisions ou de l’abandon de l’ensemble de données de référence, la source de repli et la procédure de résolution des litiges. Ce sont là les points où les contrats paramétriques échouent dans la pratique, comme le montrent les antécédents régionaux.
- Le quatrième concerne la relation entre la mise en commun régionale et le développement du marché national. Ces deux aspects sont souvent présentés comme des objectifs contradictoires, alors qu’ils ne le sont pas nécessairement.
Les autorités de contrôle peuvent fixer les conditions dans lesquelles le placement transfrontalier est autorisé, notamment le « fronting » local, une échelle de rétention qui évolue en fonction de la capacité nationale, et un transfert technique lié aux autorisations de cession. Un pool d’assurance solidement ancré, fondé sur ces conditions, renforce les marchés locaux au lieu de les contourner.
Pour lire le rapport complet, cliquez ici
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